金融危机十年专题：金融乱象的表现、根源及治理

金融乱象是引致系统性金融风险的重大隐患。中央经济工作会议确定，要做好重点领域风险防范和处置，坚决打击违法违规金融活动，加强薄弱环节监管制度建设。党的十九大报告提出，健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。防范系统性金融风险，必须整治金融市场秩序，坚决治理金融乱象。

金融乱象的主要表现

金融乱象主要表现为非法金融机构、非法金融活动以及金融机构的非理性经营行为。

关于金融同业和理财市场乱象。近年来，金融机构同业和理财业务发展很快，对调整和优化金融机构资产负债结构，拓展盈利渠道，满足居民和企业的投融资需求等方面发挥了积极作用。与此同时，由于其发展太快，而规则尚存缺失，相关领域乱象丛生，存在系统性金融风险隐患。理财市场方面，存在发行主体多元、理财产品利息较高、承诺保本、刚性兑付、销售误导、违规代销、投向不明等问题，理财资金风险加大，理财纠纷及金融案件明显增多。同业市场方面，部分金融机构过分依赖批发性的金融同业资金，资金大进大出，负债稳定性下降，成本上升，产品多层嵌套，结构复杂，表内资产转向表外，存在规避金融监管和宏观调控问题，存在资金脱实向虚倾向，导致宏观层面的流动性风险加大。广发银行侨兴债是同业理财、表外腾挪不良、金融套利、涉及多类机构的金融乱象的典型，广发银行因此被监管部门处罚7.22亿元，成为银监会史上最大罚单。2013年发生的“钱荒”也是同业市场乱象的典型例子，2013年6月20日，银行间隔夜回购利率最高达到史无前例的30%。同业市场大量资金犹如脱缰野马、洪水猛兽，若不有效管控，任其肆意冲击，将危及金融体系安全。

关于互联网金融乱象。互联网金融的发展，是金融借助互联网技术力量，有效拓展金融服务功能、降低服务成本的创新金融服务模式，对提升金融服务的效率和宽度、发展普惠金融具有重要的作用。问题是，一夜之间几千家互联网金融公司出现，而这些公司的金融意识、风险意识以及风险管理能力良莠不齐，相应的监管规则缺失，监管力度跟不上，难免会存在巨大风险隐患。许多互联网金融公司通过发行高收益理财产品，资金来源成本高，只能将资金配置到高风险、高回报的领域，资金高进高出，服务对象只能选亚标准的高风险客户群体，有的将资金投向限制类行业和领域，资金来源和运用均存在很大的风险隐患。前不久发生的e租宝事件，就是通过互联网金融平台发布虚假的融资租赁债权项目及个人债权项目，包装成若干理财产品进行销售，向社会公众非法吸纳巨额资金，最终大部分集资款损失，主犯丁宁被判无期徒刑。

关于产融结合与资本运作乱象。产业资本与金融资本相结合是市场经济发展的必然产物。近年来，我国已经形成一批规模强大的金融控股集团，这些集团通过投资入股和参股等方式，控制金融机构，有的已经实现银行、证券、保险全牌照。有的金融机构在缺乏有效制度安排和防火墙设计的情况下，利用旗下的金融机构动员了大量金融资源，然后进行所谓的资本运作，大肆进行股权投资，大肆进入资本市场、房地产市场、境外投资市场，进行投机收购，形成金融大鳄，到处兴风作浪，成为影响金融稳定的“害人精”。还的金融机构试图通过围猎“内鬼”，上下串通，内外勾结，既攫取经济利益，又寻求政治靠山，经济问题与政治问题交织，给社会造成十分恶劣的影响。有的金融机构股权结构复杂，一些有背景的股东利用非自有资金入股，通过发行信托、保险、理财产品，经过精心设计，多层嵌套转换，投资入股金融机构或收购上市公司股权，进行资本市场“野蛮收购”。这些行为，极大地破坏了金融市场秩序，干扰了实体经济的健康发展，挤占了有限的金融资源，助长了金融脱实向虚，加大了社会财富的两极分化，聚集了巨大系统性金融风险。

关于非法金融机构和非法金融活动。现在有一种全民办金融的感觉，经常接到骚扰电话询问是否贷款、投资、炒股、炒汇、炒期货，一些莫名其妙的贷款公司、投资公司、理财公司，在没有金融牌照情况下，通过打电话、发传单、网上销售等方式开展非法金融活动。这些民间的金融机构由于缺乏明确的主管部门，业务活动无人监管，许多非法金融机构都是以高回报为诱饵，用后来者的资金偿还先来者的本息，是典型的庞氏骗局。近年来屡屡发生的校园贷、现金贷、高利贷、暴力催收等问题，大都与此类非法金融机构相关。一些地区的非法集资、金融传销、金融诈骗活动花样繁多、屡禁不止，涉众广、危害大，容易导致许多群体性事件，影响金融稳定。

金融乱象产生的根源

金融乱象由来已久，根源复杂。既有实体经济效益低可贷项目少资金缺乏出路的问题，又有金融机构不合理金融市场发展不平衡不充分的问题，也有金融法治存在短板以及金融监管不到位的问题。

金融机构集体非理性行为。就同业业务而言，一家机构总是面临着地域和客户选择的局限，通过金融同业市场调剂资金，可以增加客户金融服务可获得性，可以更有效地配置资金，实现机构收益最大化，这是在全国范围内配置金融资源，是发挥市场在金融资源配置中起决定性作用的体现。因此，对单家银行而言，通过理财吸收资金、通过同业调剂资金，是其逐利性的体现，有其商业合理性。只是由于存在羊群效应，个体理性导致集体非理性，会产生顺周期效应，引致系统性金融风险。

弥补金融服务短板。我国现有金融机构和金融服务，尽管金融业态有了很大发展，但总体上还是以国有金融机构为主，这与国有为主体的经济结构相适应。金融服务对象以普通工商企业为主，服务方式以银行贷款间接融资为主。随着我国经济社会的发展，金融需求日益多样化，企业、居民、政府部门都会派生出各自的金融需求。当前，我国居民部门的杠杆率总体上不高，金融需求潜力很大，既有满足传统衣食住行需求的住房等消费信贷，还有满足更好生活需求的教育旅游等新型消费金融需求，以及满足低收入人群、贫困人口的普惠金融扶贫金融需求。因此，互联网金融、民间金融的产生，是对传统金融服务的拾遗补缺，在增加金融服务可获得性方面具有积极意义。问题在于，互联网金融等新型金融业态和民间金融，应当遵循金融的规律，如果一哄而起，脱离风险管理和控制，那就是在“裸奔”，系统性金融风险在所难免。

规避监管和调控政策。不可否认，金融机构在开展同业业务，开展金融创新，设计层层嵌套的复杂产品，资金表外运作等等，一定程度上是回避监管政策和宏观调控政策。例如，现行监管制度许多规则都是针对贷款管理和信用风险监管制定的，包括准确分类、充足拨备、做实利润、资本达标的要求，包括贷款条件、不良资产责任追究和问责机制的要求，大都是针对表内业务的，要求也是比较严格的。金融机构将表内资金转到表外运作，一定程度上规避了资本、拨备等监管要求，规避信贷政策要求。一些金融机构通过表外资金运作，将资金投向限制类的过剩产能、房地产以及地方政府平台等领域。随着相关监管政策的完善，规避监管政策的空间越来越小。2017年以来，银行理财和同业业务大幅下降，这就是监管部门补短板治乱象的结果。

金融管理政策倒逼。我国金融体制改革尽管取得很大成绩，但产权和要素市场化改革还有待深化。近年来，资管业务井喷式发展是我国金融业发展的一个崭新特点，即便是西方发达国家，其金融机构销售的理财产品也主要是代买基金、保险等合格公司的标准化产品。金融理财产品事实上已经成为金融机构以较高利息吸引金融资源的一种手段，成为银行储蓄存款的替代品。如果充分发挥市场在金融资源配置中的决定性作用，银行存款利率完全实现市场化，存款利率由银行自主确定，那么理财产品的市场空间就会受到压缩，银行表内存款与表外理财就会有一个合理的比例。同业业务也是如此。银行本来就是合法放贷机构，发放贷款是银行的看家本领，但许多中小银行之所以不自行发放贷款，而是利用通道把表内信贷资金转到表外运作，一个很重要的原因就是苦于没有事实上的贷款规模。按照宏观审慎管理部门的做法，信贷规模都是按月给予核定的。如果金融管理部门能够按照市场化原则，运用资本充足率、杠杆率等价格手段调控信贷规模，许多银行是会选择自己发放贷款，不会让利于通道，这自然会压缩非理性的同业业务膨胀。

健全监管体系治理金融乱象

治理金融乱象是一项系统工程，涉及实体经济的发展，金融市场的发展，金融机构市场主体地位的培育，金融法制建设的完善以及金融监管体系建设等诸多方面。强化市场在金融资源配置中的决定性作用、实现金融资源的优化配置是根治金融乱象的方向。从健全监管体系的角度，主要处理好以下几个问题。

实现金融监管全覆盖不留死角。目前，人们谈到金融风险时，讲得最多的是资产质量问题、流动性问题、房地产金融问题、地方债务问题，以及宏观层面的高杠杆率问题。这些问题的确都很重要，是传统金融机构“看得见”的显性风险。国际金融危机之后，我国已经通过监管改革，增加银行资本数量，提升资本质量，加强顺周期宏观审慎管理，加强系统重要性金融机构监管，加强影子银行监管，守住不发生系统性金融风险底线的能力增强。不容忽视的是，既要关注金融机构的这些显性风险，更要关注那些乱象丛生的隐性风险。对此，尽管许多人都提出对金融业要实行牌照管理，所有金融业务都要纳入监管，但并未明确由谁负责监管。非法金融机构及其活动看似有人管，其实责任不清，底数不清，风险隐患很大。要按照全国金融工作会议的要求，强化金融监管的专业性、统一性、穿透性，所有金融业务都要纳入监管，无论是互联网金融，还是非法金融机构及其业务活动都要全部纳入金融监管，加大打击力度，不能有监管空白和灰色地带。

明确监管职责特别防止重复监管。我国金融监管领域存在的问题，既有监管空白问题，又有重复监管问题。要区分主要矛盾和矛盾的主要方面。对非法金融机构及其活动而言，监管空白是主要矛盾；对持牌金融机构而言，重复监管是主要矛盾。例如，对大型银行和金融控股公司等系统重要性金融机构，既有党的全面领导，又有财政等股东的严格管理，还有金融管理部门一行三会的监督管理，以及审计部门的财务监督。对这些持牌机构来说，不是监管空白而是重复监管严重，不是监管不够而是有些监管过度。比如，针对商业银行宏观审慎管理MPA考核中的七类指标中，至少有资本杠杆、资产负债、流动性、资产质量四类指标与监管指标重复。又比如，我国企业债券市场由发改委、人民银行、证监会共同进行监管，存在重复监管和监管竞争。有人诟病“铁路警察，各管一段”，认为这会导致同类业务监管规则不一致，存在监管套利。事实上，分业监管并不是金融乱象的根源。分业监管由来已久，而金融乱象近年才盛。况且国际上美国、瑞士以及我国香港地区实行的也都是综合经营下的分业监管，并未因此出现金融乱象。再说，银行、证券、保险之间的同类业务毕竟不是太多，即便有同类业务，也可以采取共同制定监管规则的方式进行统一，如最近一行三会共同制定出台资管业务规则，就是很好的监管合作。因此，不是因为“铁路警察，各管一段”才会导致金融乱象，倒是监管职责不清才会导致金融乱象。“铁路警察，各管一段”不可怕，可怕的是一段铁路要么有许多警察在管，要么干脆没人管。监管职责边界不清，重复监管与监管空白并存，有了好事大家都争，出了问题大家都推，金融机构疲于应付各路监管部门，疲于协调不同的监管要求，这才是最要命的。齐抓共管、无人负责、相互扯皮的事情在现实中太多，这是金融治理体系治理能力现代化之大忌。金融管理部门只有职责清晰，才能真正做到守土有责，尽职免责、失察问责，否则监管有效性很难保证。从金融体系顶层设计的功能布局看，要理清货币当局、机构监管、市场监管、金融基础设施四个方面的基本功能定位，大体上分，货币当局应当聚焦本外币稳定，机构监管聚焦金融机构风险确保行业稳健运行，市场监管聚焦市场行为维护市场秩序，金融基础设施聚焦信用体系、清算体系、登记体系、存保体系等金融基础性公共服务。要严格界定宏观审慎与微观审慎要的职责边界，宏观审慎应该更多的是“只见森林，不见树木”，微观审慎应该更多的是“只见树木不见森林”。当然，微观审慎要有宏观视角，宏观审慎要有微观基础，有时候确实难以严格分清楚，但职能上的分工还是要有总的明确的界定，有限的金融监管资源不能耗在重复监管上。

加强金融监管协调统一监管规则。全国金融工作会议的一项重要成果就是，设立国务院金融稳定发展委员会，作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。其主要职责是：落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署；审议金融业改革发展重大规划；统筹金融改革发展与监管，协调货币政策与金融监管相关事项，统筹协调金融监管重大事项，协调金融政策与相关财政政策、产业政策等；分析研判金融形势，做好国际金融风险应对，研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策；指导地方金融改革发展与监管，对金融管理部门和地方政府进行业务监督与履职问责等。设立国务院金融稳定发展委员会，是强化金融监管协调的一项重要的制度性安排，必将强化金融管理部门之间、中央与地方金融事务之间的政策协调，形成工作合力，对健全我国金融监管体系起到至关重要的作用。

整合金融监管资源强化监管问责。要按照全面从严治党的要求，加强金融系统党的领导，始终把党的政治建设摆在首位。金融管理部门要全面履行监管职责，培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神，形成有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职的严肃监管氛围。目前，金融监管资源总体不足，监管力量分布不平衡，与日益繁重的监管任务和责任不匹配。建议立足现有资源，加强资源整合，充实一线监管力量，提升监管服务意识，增强监管能力。在此基础上，进一步明确金融管理部门之间以及中央和地方金融监管部门之间的权责，明确任务清单、责任清单、负面清单，做到法定职责必须为、法无授权不可为，制定切实可行的履职问责办法，加大对履职不作为乱作为的问责力度，切实提升金融监管有效性，确保守住不发生系统性金融风险的底线。来源：当代金融家（bankershr）