典当新监管后的分析和前瞻

作者：谷新生，安徽盐业典当公司、安徽盐业金融信息服务公司总经理。

去年下半年特别是全国金融工作会议以后，融资租赁、典当、保理业要移交银监会（银保监会）监管的传闻不绝于耳，特别是典当业界对此喜忧参半，喜的是作为原金融体系监管的老金融行业回归本源，希望大于现实；忧的是重新监管后会否从严管理、处处受限。目前典当业已成为金融业的有效补充。根据全国典当行业监管信息系统显示，截至2018年2月底，全国共有典当企业8532家，分支机构950家，注册资本1731.3亿元，从业人员4.5万人。企业资产总额1641.2亿元。

去年的金融工作会议，主要的内容之一是一切金融机构及行为都会被纳入监管体系中。此前多年处于监管空白、监管真空、监管套利的民间金融和不大规范的类金融进入新的发展阶段，我国的信贷体系将在守住风险的前提下，信贷市场的层次将更加丰富、更加完善。最近商务部发文明确称，根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》等文件要求和全国金融工作会议精神，商务部已将制定融资租赁公司、商业保理公司、典当行业务经营和监管规则职责划给中国银行保险监督管理委员会，自4月20日起，有关职责由银保监会履行。自此，典当行的监管在从2000年6月由人民银行划归国家经贸委、又划给商务部18年后正式回归金融体系管理。那么划归银保监会监管会对典当行带来哪些影响和变化呢？笔者不揣冒昧对此作一些分析和思考，祈望能给业界和监管部门提供一些建议和借鉴。

一、新中国典当业的监管

中华人民共和国成立后，典当业发展历经消亡空白期、无序复兴期、清理规范期、有序发展期等阶段，各阶段的监管也因阶段不同而呈现不同的特点。

1、典当业的消亡至短暂的典当空白阶段，监管呈现了新政权的特色。

新中国成立之初，典当业并没有马上消亡。随着资本主义工商业的社会主义改造运动逐步兴起，典当行逐步衰落。1954年11月23日，中国人民银行总行召开了一次反高利贷座谈会，指出社会主义和资本主义在借贷方面的斗争日益尖锐化，明确了在农村应以信用社的利率作为借贷利率的合法标准，从而对坐落在一般村镇的典当行构成了一种新的限制，典当业开始步入消亡。

直到1956年初，中国私人典当业完全实行了全行业公私合营。在一些城市中，典当行成为中国人民银行有关分支行领导下的专门办理小额质押贷款的独立经营机构——小额质押贷款处。1966年文化大革命爆发，“小额质押贷款处”终被完全撤销。从1966年“文革”开始到1987年改革开放，这一时期是典当历史上的空白期，典当行开始在中国大陆彻底绝迹。

2、典当业的无序复兴到清理规范阶段，呈现了无序发展、恶性竞争的局面。

二十世纪八十年代初期，我国实行经济体制改革，在改革开放进一步深入的背景下，1987年12月，我国大陆第一家典当行——四川成都华茂典当商行正式复出成立，标志着我国消亡了三十余年的典当业终于复苏，并迅速带动全国典当行业恢复发展。

1988年2月，温州市金城典当行开业，这是浙江省第一家典当行正式成立。1988年5月，沈阳市商业典当行挂牌亮相，成为东北地区最早成立的典当行之一，其服务宗旨是：“发展经济，服务群众，诚实守信，方便快捷。”1988年7月，山西省运城地区稷山县典当商行露面。这是一家由几个农民合伙成立的典当行。1988年8月，广东省广州长寿典当行成立，这是广州市改革开放后设立较早的典当行，该典当行以发展经济为目标，日常服务对象重点是公民个人，经营范围以黄金饰品、高档手表、家用电器为主。在国际化大都市上海，1988年10月，上海恒源典当的诞生，标志着典当业在中国最大城市的复出。它无疑对国内其他大中城市产生了更加重大和深远的影响，为促进新中国典当业的强劲发展，贡献了自己的力量。

从1987年12月到1993年6月止，据不完全统计，全国典当行总数达3000多家，注册资金约9亿元，典当行数量平均每年以超过500家速度递增。刚刚恢复的中国典当行没有明确的主管部门，地方政府多头审批，监管混乱，导致了行业的恶性竞争，严重扰乱了地方金融秩序和社会稳定。1993年8月，经国务院同意中国人民银行颁布了《关于加强典当行管理的通知》，明确典当行属非银行金融机构，划归人民银行监管。1996年4月，人总行制定颁发了“典当行管理暂行办法”。典当行在此期间进行了清理整顿，有效规范了典当行为。在1987年12月到2000年6月这十三年期间，我国典当业经历了由无序复兴到清理规范，全国重新核准的典当行1350家，注册资本总计80多亿元，直接从业人员近1万人。

3、典当业有序发展阶段至如今，呈现了监管有门、良性发展的格局。

2000年6月，因金融体制改革和人行职能转换，经国务院同意，典当行取消了金融机构性质，作为特殊工商企业移交给国家经贸委监管，当时共移交了1110家。2001年8月，国家经贸委颁发新的“典当行管理办法”，此办法一大突破是打破传统意义典当行仅做民品的框框，允许典当行开办房地产抵押业务、允许典当行从商业银行贷款、允许在省内开设分支机构，拓宽了经营范围，扩大了经营规模，极大地促进了典当业健康规范发展。

2001年9月国家经贸委和公安部联合对全国典当业进行了一次全面的清理整顿，直至2002年4月清理整顿工作基本结束，保留了人行移交的890家合格典当企业，撤销了220家不合格典当企业。其中，2001年到2002年两年时间里，全国新批典当行264家，新批分支机构19家。截止2002年年底，全国共有典当行1154家，分支机构19家，注册资金总额75亿元，从业人员1万余人。

2003年6月，由于国家机构改革，典当业又随之国家经贸委的撤销而划归国家商务部监管。2005年2月，商务部会同公安部在继承原经贸委“老办法”基础上，联合颁发了新的“典当管理办法”。该办法在加强规范同时，又进一步拓展了典当行的生存空间，明确典当行可以从事财产权利典当业务，允许典当行可以跨省设立分支机构，允许机动车典当办理质押登记手续。新的典当政策有效保护了典当行的现有市场份额，更加有力地确保了典当业的平稳健康发展。

纵观改革开放前被取缔的传统典当业，重新审视复出的现代典当业已具备当代社会经济、文化和市场需求与新制度规范的印记，现代典当行由过去的“当铺”发展而来，它既继承和保持了传统当铺的行业特点，又体现了为适应市场经济客观需要而产生的时代区别。

新旧典当的基本共同之处，主要有三：一是典当活动都是以财产作押进行限期有偿的借贷行为，典当业务均属于金融业务；二是典当设立的宗旨均为“融通社会之资金”，都是社会融资体系的组成部分，均属于非银行性质的金融机构；三是典当的主要社会功能是“救急解难”、“扶危济困”，都属于一种灵活便利的调剂资金缓急余缺的非银行机构的融资渠道。

二、新监管对典当行业带来的影响和变化分析

典当业重新移交监管后，在金融严管的今天，必然会发生一些大的变化。

首先，对典当业法律地位确定的影响。

典当业自1987年恢复以来，最饱受诟病的就是典当法律地位的缺失问题。这次监管移交给正规金融监管，业界是饥渴难耐、翘首以待。

目前我国的法律没有典当权力的规定，现行可以执行的《典当管理办法》，系2005年由公安部和商务部联合制定,属行政规章,效力层级低于法律和行政法规,许多内容已落后于快速发展的行业现实。特别是没有典当权力的确定，在诉讼案件中只能套用民法、担保法等的相关规定，对于当物资产、业务范围、息费的收取等得不到法院的认可,给典当行业带来资产缩水、收益减少、业务非法甚至败诉的风险。让典当行业苦不堪言。

前几年叫得很凶的有望国家制定《典当管理条例》，现在看已基本没有可能。现在只能寄希望于新监管部门了，毕竟专业的监管部门，统领大金融，按照金融高层的顶层设计，典当业毫无疑问是其重要组成部分、不可或缺，理当引起监管层的重视。毕竟缺了一块中国的金融体系是不完整的，即使典当层次较低，何况中国典当的地位和影响世界上无他国能比。因此确定中国的典当权应该适逢其时、恰到好处。

笔者以为：国家监管部门今年结合《放贷人条例》的制定，将典当权的确定囊括其中是比较好的做法。

今年3月12日，国务院办公厅印发了关于国务院2018年立法工作计划的通知，对各政府立法项目进行了安排。 其中，《非存款类放贷组织条例》（人民银行起草）被提请全国人大常委会审议。而这个条例的制定过程，也充满了坎坷经历：2007年年初，人民银行研究局有关负责人表示，《放贷人条例》正在研讨中；2008年，人民银行研究局负责人透露，由央行起草的《放贷人条例》草案已经提交国务院法制办；2009年4月，有消息称国务院法制办针对《放贷人条例》进行了调研，条例被列入法制办的二档立法计划；2014年，央行又将《放贷人条例》改名为《非存款类放贷组织条例》；2015年8月，国务院法制办发布《非存款类放贷组织条例（征求意见稿）》，终于可以一睹真容。但时至今日，这一条例始终尚未正式发布。而这一次国务院办公厅文件非常明确，应该在不久就会好事成真。

原《非存款类放贷组织条例（征求意见稿）》中是没有典当的内容的，这次的草拟条例中是否有关于典当的内容目前尚不清楚，但我们应该要通过原监管部门和行业协会大力呼吁和建议，反映业界诉求，同时也要通过多种渠道向政府反映，谋求典当权力的确立。我们也相信国家和监管部门会高屋建瓴、统领全局，实现金融监管全覆盖、无死角。使典当入法成为现实，解决典当业困扰已久的难题。

涉及典当入法，解决法律地位的问题主要内容应该包括如下：一是确立典当权力，二是对息费收取的保障，三是解决绝当限额过小的问题。具体可参阅拙文《典当入法的几点思考》。

其次是对业务模式和定位的调整。

对这个问题的认识不同的人有不同的观点，特别是关于回归民品的争论更是由来已久，但关键是要找对方法。正确的方法是：立足金融的顶层设计，建立分层次监管的思路，明确各层级的监管措施和方法。在金融监管中，现代典当行业的层次是较低的，这是典当本身的地垃和作用决定的，毋庸置疑。从这点出发，决定典当业务模式和定位的问题就会迎刃而解。

第一个问题业务定位于“见物放款”，就是把抵质押物也就是当物本身放在首位，鉴定出当物真伪和优劣，评估出当物的价值和折扣，以此为准放贷。不以信用放款，区别于其它放贷形式。这是典当属性的根本所在，应该基本不会变化。

第二个就是房地产抵押典当和“小额分散”的问题，

传统的典当是没有房地产典当业务的。笔者在《典当行业经营风险问题研究》一文中，阐述了允许典当行开办房地产抵押业务的来由，这里不再赘述。典当房地产抵押业务拓宽了典当的经营范围，扩大了经营规模，为今天我们典当经营为中小企业提供融资服务开了先河。

典当业作为特殊的工商企业，充分发挥典当“小额、短期、简便、灵活”特点，在满足中小微企业融资需求和居民应急需要、促进经济社会发展等方面发挥了积极作用。但是，典当房地产抵押业务也为典当业务无限放大埋下了祸根，很多不规范的典当行不受单户贷款额度的限制，业务做大额度，积聚了风险，造成大的损失，使典当经营难以为继甚至倒闭。同时，由于监管不严，房地产典当业务也扰乱了房地产调控市场。今年5月22日《证券日报》刊登了以“部分银行信贷资金借道典当流入楼市，多家典当行垫资利率突破24%”为题的文章，稍后《国际金融报》以“买房贷款不去银行去典当行?当心"捡芝麻丢西瓜"！”的文章，反映了在当前国家大力控制楼市“野蛮生长”的大环境下，对各类型金融机构涉及房地产贷款的业务都透着浓浓的不满和担忧。

由此而论，大家普遍担心严格监管后会否禁止房地产抵押典当业务。笔者认为，取消房地产抵押典当业务的可能性不大，但限制房地产抵押典当的额度的可能性非常大。毕竟类金融的定位就是“小额分散”。

第三个是民品典当业务。民品典当业务是典当的老业务、根所在，是不可能丢掉的。笔者认为，新监管后，此项业务会得到鼓励和加强，增强为民服务的能力和水平，救急放贷以外还包括鉴定、保管甚至兑换（当物）等等。

第四个就是“互联网＋”的创新。这是顺应时代、响应国家号召、增强服务功能的需要，也是典当发展的需要。详见笔者《新常态下典当行业经营发展之研究》一文的论述。

再次是对监管本身的变化和调整。

根据了解，典当移交中国银行保险监督管理委员会监管后，日常管理工作会交给地方的金融管理局（金融办）来落实。根据“专业、严管”的原则，以下工作的调整和变化是可以预期的。

一、日常管理趋严。

移交监管后，地方金融办对典当等类金融行业的监管正式开展。随着地方金融监管改革推进，融资租赁、保理、资产管理、典当等新兴金融业态的发展和监管成为各地方监管机构的新课题。不仅相关的监管措施和方法会陆续出台，日常管理会不断加强，直接会体现在对典当行业的行为监管上，也会对于违法违规的典当行为加大处罚程度和力度。

二、检查和整顿。

全部移交后，监管部门就会启动全行业检查整顿工作。

1、今年3月28日，深圳市金融办发布一份开展2017年度典当企业年审工作的通知，对2017年末前经批准设立的本市典当企业和异地典当企业在深分支机构进行年审。从主要内容看，该此年审内容包括对典当企业的融资端、资产端及经营情况等。具体来看，该此年审共包括八项内容，特别针对贷款情况，要求核查典当行是否有超比例放款、超范围经营，尤其是有无发放信用贷款情况。

这就要求典当企业事先做好自查工作，做到规范经营、合法合规。否则在检查中发现违法违规就要进行处罚，有的甚至会被吊销营业执照。

2、今年5月4日，中国银保监会联合公安部等四部委联合发布《关于规范民间借贷行为维护经济金融秩序有关事项的通知》，严禁银行业金融机构从业人员作为主要成员或实际控制人，开展有组织的民间借贷；禁止面向在校学生非法发放贷款；禁止发放无指定用途贷款，或以提供服务、销售商品为名，实际收取高额利息（费用）变相发放贷款行为。

根据这个文件精神，典当企业不规范经营或者以民间借贷形式经营的必须立即整改，特别是部分不规范经营的民营典当企业，否则会受到严厉打击和处罚。

三、堵住非法集资

这个问题是金融监管部门最重视的问题。涉嫌非法集资会受到严查严处。

四、银行贷款此路不通。

从去杠杆出发，典当从银行贷款的路会被彻底禁止。

三、督促成立全国典当行业协会。

目前,全国性典当行业协会尚未成立。监管移交后，监管部门会积极推动,尽快成立全国统一的典当业协会,明确必要的自律监管职责,将政府监管与行业自律有效结合起来,让协会能够协助监管部门开展日常监管,在培训、维护行业权益、调处经营纠纷和建立完善行业诚信体系等方面有所作为。

来源：凤凰网安徽综合 作者：谷新生