小额贷款公司的制度困境：基于湖北省恩施自治州27家小贷公司样本的调查分析

作者丨雷云斌 李晴，来源丨银行家

为了解小额贷款公司经营现状和问题，中国人民银行湖北省恩施州中心支行（以下简称“恩施中支”）对全州27家小额贷款公司开展了问卷调查，并实地走访了部分小贷公司和恩施州小贷公司行业协会。调查发现：辖内小额贷款公司总体运行情况较好，对增加农村特信贷资金供给，尤其是缓解县域小微企业融资难、构建适度竞争的农村金融市场格局发挥了突出作用。但由于受经济下行、经营环境、监管机制和公司治理能力等因素制约，部分小额贷款公司在实际运行过程中还存在诸多问题，需要改进和完善。

小额贷款公司发展现状

自中国人民银行和银监会联合发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发[2008]23号）以来，在各级政府的高度重视和各级政府金融办的大力推动下，小额贷款公司发展迅猛，无论是公司数量还是贷款规模都取得了较快发展。以湖北省恩施自治州为例，自2009年3月首家小贷公司成立以来，历经7年多的发展，截至2016年3月，全州共获批设立小贷公司27家，其中有湖北省小额贷款公司行业协会副会长单位1家。总注册资本 19.75亿元，其中超过注册资本1亿元的有11家。从分布地域看，除州政府所在地恩施市占据三分之一有10多家外，其他7个县市每个行政区都有1～4家。整个从业人员610人，比2013年、2014年分别增加288人、75人，与全州工行、建行系统从业人员数相当甚至还多。

2015年末，全州小贷公司贷款余额234025万元，同比增长4.36%，其中个人贷款173825万元，同比增长9.11%；单位贷款45117万元，同比下降15.57%,其中第一产业贷款13075万元，同比增长2.3%，第二产业贷款13340万元，同比下降41.42%，第三产业贷款18702万元，同比增长4.56%。累计发放贷款303213万元，同比下降24.42%。提供税收8400万元，比上年增加35.6%，相当于全州28家保险公司所提供税收。小额贷款公司的不断发展壮大，在缓解全州小微企业融资难、解决部分中小企业临时性资金需求、提供就业、创造税收等方面发挥了极大作用。

经营发展中存在的主要问题

小贷公司被称为“草根金融”，其“熟人经济”和“短、频、快”的特殊性质，让其在县域金融市场发挥着“毛细血管”和正规金融的补充作用，为富裕民间资本寻找资金出路，解决中小微企业和涉农市场主体融资难题发挥了不可替代的作用。然而由于小额贷款公司目前在国家层面还缺乏统一监管政策的顶层制度设计，再加上受经济下行影响，小贷公司在经营环境、服务定位、治理能力、风险控制、赢利能力等方面面临诸多问题。

外部经营环境面临诸多困境

受经济下行影响，生存比较艰难。据恩施中支2015年上半年一次问卷调查显示，全州只有60%的小贷公司对发展前景持乐观态度，有40%的小贷公司对发展前景持中立或悲观态度，2016年这个比例还应该有所上升。他们认为按照互联网金融发展的速度，未来小贷公司发展将会困难重重。对于发展中的小贷公司，由于没有经历一个完整的经济周期磨练，没有形成独立的运行和风险管理体系，对于经济处于不同时期的应对措施和办法仍处于探索和完善阶段，因此面对经济下行期，许多小贷公司进退失据，业务收缩。许多小贷公司反映近两年受到的压力最大，资金流受到严重影响，在银行根本不能融资；客户质量下降，优质客户越来越少；展期贷款越来越多，企业资金周转不灵，难以持续经营，还款意愿和还款能力明显下降，迫使小贷公司对贷款展延期限，短贷长用现象日益增多，信用风险增大。2015年下半年以来，贷款增长速度呈逐月下降趋势，年末增长速度没有超过5%，是近7年来增长速度最低的一年。部分小贷公司只收不放，还有部分小贷公司因经营压力大、成本高和回收资金困难等因素已经考虑退出市场或减少注册资本。

融资渠道少且难，资金来源严重不足。按照《湖北省小额贷款公司试点暂行管理办法》规定：“小贷公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%”。2015年以前，在恩施州获得银行贷款的小贷公司仅剩3家，融资额6500万元，仅占全州小贷公司资本总额的3.35%。据调查，恩施州范围内有政策依据、能够为小贷公司融资的银行只有中国农业银行、汉口银行及国家开发银行湖北省分行。但是中国农业银行自2013年开始没有续办此项业务，汉口银行恩施分行又受规模限制，尚未启动此项业务，国家开发银行湖北省分行也在收缩此项业务，融资门槛高、周期长、手续严，难以满足小贷公司对企业和经营者的资金需求。小贷公司另一个融资渠道是通过区域股权交易市场发行私募债，但是武汉股权交易中心发行私募债的融资费率达到1.2个点，期限只有1年，实际操作意义不大。

税率比例高，税收负担偏重。目前，恩施州小贷公司的税负比例偏高，一是部分县市新设立的小贷公司未享受到湖北省财政厅《关于恩施州民族地区所得税优惠政策的通知》（鄂财税[2009]14号）规定的企业所得税相关政策优惠，部分县市小贷企业所得税未按15%减免征收，仍按25%征收；营改增后，不仅没有降低小贷公司税负，反而增加小贷公司0.4%的税率。二是小贷公司涉农贷款利息收入在计算营业税时未按相关要求减免，如村镇银行涉农贷款利息只征收3%左右的税负；三是未享受到金融企业风险准备金在税前提取的政策；四是小贷公司自然人股东分红仍须缴纳20%的个人所得税。据调查，小贷公司营改增后税率为6%（改革前营业和附加税为5.6%）、企业所得税为25%、股东分红个人所得税为20%，综合计算，各种税费约占小贷公司利息收入的40%。小贷公司经营成本普遍偏高，经营不可持续。

征信系统暂未接入，客户信用信息采集困难。小贷公司目前还没有接入全国征信系统，目前虽然有小贷公司接入计划安排，已有两家公司递交了接入申请，但目前还没有得到批复同意。小贷公司对客户的信贷信息在征信系统中无法查询，不便于小贷公司充分了解贷款人信息，只能要求客户提供有效的抵押或质押，致使业务开展受到限制，信贷风险不能得到有效控制。面对广阔的农村金融市场，小贷公司因信用信息不对称不敢轻易涉足农户贷款，直接影响了农户贷款的发放。同时，由于无法从征信系统了解小贷公司相关信息，给监管部门也带来了不便，对于潜在的不良风险不能及时发现和给予风险提醒。

自身管理中存在的主要问题

服务定位偏离设立初衷。国家设立小贷公司的初衷是为了引导资金尤其是民间资金满足“三农”、小微企业、城市低收入者的融资需求。调查发现，小贷公司对于“三农”和城市低收入人群这一领域的贷款投入有限，此类贷款比例不到50%。

贷款管理不够规范。一是“大额、集中”贷款现象比较突出。按照《湖北省小额贷款公司试点暂行管理办法》规定：“小贷公司70%的资金应发放给同一借款人贷款余额不超过50万元（含50万元）的小额借款人，其余30%的资金对单户贷款余额不得超过小贷公司资本金的5%”。2015年末，全州小贷公司共发放贷款218942万元，其中单笔50万元以下的贷款69067万元，占贷款总额的31.55%，大于50万元的贷款149875万元，占贷款总额的68.45%。大部分小贷公司50万元以下的贷款占比未达到70%的规定，其通过一人多次贷款、多人贷款一人使用、机构担保大额贷款等形式“傍大款、垒大户”，存在超限额或变相超限额放贷行为，风险集中度高。二是贷款利率偏高。2015年通过现场调查发现，某小贷公司发放的3个月期限的100万元贷款，借款利率月息为21.87%，年息达到26.24%，超过了当时人民银行规定的基准利率的4倍（年息6%）。三是存在变相关联贷款行为。按照《湖北省小额贷款公司试点暂行管理办法》规定：“小贷公司不得向本公司股东发放贷款”。名义上，小贷公司遵守规定，没有违规行为发生，但是在实际操作过程中，小贷公司存在通过向股东的直系亲属或关联企业发放贷款变相向股东发放贷款的行为。

风险控制体系不够紧密。一是贷款管理不够到位。个别小贷公司信贷人员专业素质不能完全适应业务发展的需要，对贷前调查、贷时审查、贷后管理等方面业务不熟、经验不足，如存在贷款台账登记不及时、贷款合同要素不全、缺少贷后检查等问题。二是信用贷款占比较大，存在一定风险。2015年末，贷款余额中信用贷款51832万元，占比23.67%，保证贷款130905万元，占比59.79%，抵押、质押贷款35640万元，仅占16.28%。三是部分小贷公司内部风险控制制度不够健全，个别新成立的小贷公司对业务风险控制没有引起足够重视，尚未设置风险控制部门，或者虽已设置风险控制部门但管理不到位，导致逾期贷款逐年增多。全州小贷公司2015年共提取贷款损失准备2639万元，不论是从逾期贷款还是不良贷款角度分析，都不能覆盖贷款损失风险。

公司治理结构不够完善。据恩施州小额贷款公司行业协会2015年组织对全州小贷公司的检查和人民银行调查的情况分析：一是经营管理水平有待提高。个别小贷公司的高管人员缺乏相关管理经验和能力，对公司的风险状况认识不清，依法经营和规范管理意识淡薄。二是财务管理不够规范。个别小贷公司存在收入票据不合规、大额现金收贷入账、报销单据无审批、借款人还款人不一致、基本户与专用存款账户混用等问题，财务管理水平有待提高。三是小贷公司多数为私营企业发起开办，缺乏金融专业人才，受社会地位、工资待遇等制约，金融专业人才招聘难。

对策建议

研究表明，县域中小企业提供了大约75%的城镇就业机会，而我国中小企业基本上无法获得直接融资，从全国性大型商业银行获得低成本资金也很困难，小额贷款公司坚持服务“三农”和支农支小支微的服务定位，有利于支持农业、中小微企业和县域经济的发展。因此，作为农村金融领域的重要制度创新和农村金融体系的重要补充，国家和各级政府应重视小贷公司的发展，制定符合区域经济发展实际的监管制度和相关配套政策，为小贷公司创造良好的外部经营环境，促进其健康稳定发展。

加快完善小贷公司监管制度顶层设计，促进主体合法化、监管标准化、政策法规化。一方面，要加快立法，促进转型。小额贷款公司从开始试点到现在，已有10多年时间，应在总结成功经验的基础上，尽快制定出台《小额贷款公司管理条例》，统一市场准入和退出标准，明确具体监管主体，颁发金融牌照，促进其合法化。同时，对达到一定规模和准入条件的，允许其向村镇银行和贷款公司转型。另一方面，在还没有上升到国家法规层面前，一是要进一步完善机制，提高监管效能。全国性的小额贷款行业协会2015年1月已经成立，湖北省小贷协会也已建立了数据查询平台。可以从监管层面，进一步完善顶层制度设计，完善相关监管配套制度，并以各级小贷公司行业协会为依托，加强自律监管。进一步加强地方政府、人民银行、银监、公安、工商等监管部门的配合，完善小贷公司监管协调机制，加强各个监管部门之间的信息交流和沟通，提高监管效能。二是简化程序，提高监管效率。随着小贷公司数量增多和业务量扩大，其高管变动、增资扩股和股权转让等已进入常态化，常态化的工作通过政府公文渠道办理，花费时间较长。因此对常态化工作在审批流程上进行调整和优化，在保证质量和控制风险的基础上，由地市（州）政府金融办（小贷联席会议办公室）直接批准，提高监管效率。三是加强对小贷公司资金投向和贷款利率的监测，促进小贷公司合规经营。四是要严厉打击小贷公司发放高利贷、非法吸存、非法集资等行为，净化小贷公司行业环境。

创造良好经营环境，促进稳健发展。由于小贷公司可以缓解小微企业资金需求“急、频、小”的特征，弥补了现行小微企业金融服务体系的不足，为提高小贷公司的资金利用率和资金供给的积极性，各级政府及监管部门要为小贷公司创造良好的外部经营环境。一是要通过设立小贷公司建立社会资本回流县域经济的渠道，对发放给“三农”、小微企业和国家宏观鼓励发展领域的贷款，可以给予小贷公司一定的贴息补贴，以引导和支持小贷公司增加支农支小的资金供给，降低农户和小微企业的贷款门槛。二是减轻税负，降低经营成本。应支持和鼓励地市（州）级地方政府出台小贷公司税收优惠政策。可将小贷公司视同非银行类金融企业，或直接比照村镇银行的税负比例缴税，为小贷公司发展创造一个公平合理的税负环境，增强小贷公司提取风险准备、消化呆坏帐的能力。三是化解融资难题。出台相关政策引导相关开发性银行和大型国有商业银行向小贷公司提供融资支持，支持符合条件的小贷公司通过债券市场向社会融资，提高小贷公司的资金实力，通过小贷公司缓解中小微企业不能通过正规金融机构满足的资金需求。四是放开利率限制，通过适度高利率补偿小额贷款的高成本和高风险，实现业务的可持续发展。五是应创造条件尽快推动小贷公司信息管理系统接入人民银行全国征信系统，为小贷公司查询客户信用信息提供方便，以有效规避信用风险。

加强正向引导与激励，提高社会地位。一是各级政府部门应建立小贷公司绩效评价制度，对于支农支小支微做得好、支持效果明显、产生良好社会效应的，应该比照银行业的奖励政策，给予一定的经济奖励，提升小贷公司放贷积极性。二是加强小贷公司社会作用正面宣传，引导公众预期，改变社会对小贷公司就是放高利贷、赚取企业或个人高息的“吸血鬼”的不良印象，提高小贷公司的社会地位，帮助小贷公司稳定客户群体，实现经营发展的可持续。三是要严格处置小贷公司账外经营、抽逃资本和违规经营等行为，增强小贷公司社会公信力。

实施人才引进战略，加强业务培训，提高人员素质。引导和鼓励小贷公司加快引进高素质信贷和财务管理人员，加强小贷公司高管人员、信贷人员和财务人员培训，提高从业人员素质，增强规范经营和防范风险的能力。

(作者单位：中国人民银行恩施州中心支行)