一文了解农村住宅抵押贷款（以内蒙古包头地区调研分析为例）

出品：信贷风险管理，作者：张俊飞

内容摘要

农村住房财产权抵押融资历年来面临着融资难、处置变现难等一系列难题，尤其在我国土地管理法、物权法等相关法律制度框架内，面临着抵押无效困境。日前，我国开始逐步推行“两权”抵押试点工作，尝试解决农村融资难问题。为更好地贴近相关政策，制定科学合理的信贷政策，本文针对包头地区农户调研基础上，就农村住房财产权抵押贷款进行实证分析，并提出了合理化的建议。

一、研究的原因及意义

农村住房财产权是农民赖以生存的根本所在。在农业发展迅猛的当前，农民扩大生产经营规模获得融资渠道与农村住房财产权密不可分。早在2013年中共中央在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》一文中明确指出“赋予农民更多的财产权利”，推进农民住房财产权抵押。2015年8月10日国务院在《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》中明确“农村承包土地的经营权和农民住房财产权”抵押贷款试点方案。为逐步实行农民住房财产权抵押贷款融资，2015年12月27日全国人民代表大会常务委员发文明确，为实现“农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款”而暂停《物权法》第184条和《担保法》第37条部分条款的规定。这标志着在试点区内，农民住房财产权抵押的取得了法律的认可。

中国人民银行等五部委2016年3月24日联合印发了《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，至此拉开了农民住房财产权抵押的序幕。为更好贯彻落实国家对农村住房财产权抵押贷款融资政策，深化农村牧区金融改革创新，2016年5月4日内蒙古自治区人民政府专门印发了《内蒙古自治区农民住房财产权抵押贷款试点工作实施方案》，使得内蒙古地区就农村住房财产抵押贷款逐步深根落地。

在中央政府及地方政府多年的推动下，农民扩大生产经营规模而需要融资的渠道正逐步扩宽。但就目前我国现状，宅基地及其农村住房是农民抵押融资担保的首选之一。而在我国宅基地的性质造成了农村住宅财产权抵押效力受到质疑，形成农民大额资金融资难局面。实践中，许多金融机构的市场定位更多地转向城镇居民及工商服务业，涉农贷款实际投放量存在不真实现象，金融机构“贷款脱农现象”严重。

为此，在农村开展农村住房财产权抵押贷款，释放农民住房的财产权这一特性，对有效解决农民大额资金需求有着重要现实意义。

二、农村住房财产权抵押贷款调研情况

1、设计访问调查问卷的基本情况

本次访问调查问卷是建立在我国当前“两权”抵押相关规定，农村住房财产权抵押贷款、农户大额融资方面可能涉及的实践问题的基础上总结而成。为使调研数据及内容更有针对性，在问卷设计完成后，提前对部分农户开展小范围的摸排，并根据摸排情况对问卷的部分内容进行了完善。

调查问卷主要内容包括：一是客户家庭基本情况，包括客户年龄、所从事的职业等个人特征，家庭拥有宅基地及住房数量及状况等。二是客户对我国农村宅基及住房现行政策的了解情况，大体包含宅基地与其附着的住房的功效及权属问题、使用的限制等。三是客户的融资比例，包括借贷资金需求量、以农村住房财产权抵押获得贷款的真实意思表示如何等。

从本次访问调查问卷的结果来看，调研成果较好。共印发访问调查问卷140份整，共用2天时间完成本次调研。调研当场收回问卷数为131份，收回的问卷全部有效。问卷样本有效率为93.57%。

2、样本户对农村住房财产权抵押贷款的认知分析

调研数据显示，有22.90%的农户拥有一处以上宅基地或住宅，有8.4%的农户拥有空闲宅基地；对于农村住房及其附着的宅基地归谁所有问题，30.53%的农户认为均属于个人所有、25.19%的农户认为属于国家，22.90%的农户对于归属问题不清楚，而21.38%的农户明确知晓宅基地属于集体所有和宅基地上自建住房归个人所有；54.96%的农户在融资时不愿用自己的住房进行抵押，45.04%的农户愿意用自己的住房进行抵押。

农村住房是农户的私人财产。根据《物权法》第30条之规定可知，住房自建造完成农户便对该住房享有占有、使用、收益及处分的权能。根据调研情况可见，农户为了生产经营获得资金而抵押自有住房已经在包头农村地区普遍认同。

3、融资渠道的选择及分析

就调研地区而言，农户的获得资金支持的渠道主要是向商业银行、农村信用社、亲戚朋友或其他途径获得资金。农户根据自身条件选择获得资金的渠道大相径庭。

据调研数据显示，在被调查的131个农户中，5万元以上大额资金需求的农户共计72户，比重达54%以上。在这72户中，有2户获得国有商业银行贷款支持，比重偏小，占比2.78%。农村信用社作为根植农村地区、服务农户的地方金融机构，在调研地区支持农村发展成果显著，在被调研的农户中，有32户已获得信用社贷款资金支持，比重达44.44%。在调研地区，靠向亲朋好友等民间借贷而获得资金的比重加大，有34户采取此种方式获得资金，占比47.22%。除以上方式外，通过其他渠道获得资金支持的共4户，占比为5.56%。（参见图1）

从以上数据看，大多数农户仍然以民间借贷的方式筹集生产资金，且多数以信用方式进行担保。产生此种现象的主要原因在于银行内部风险控制及考核机制，对于农户超过5万元以上的经营贷款要求该客户提供相应的抵押物且该抵押物得到银行认可，然而实践中农户所能提供的价值相当的抵押物主要为住房。现行法律框架内，抵押农村住房势必涉及到宅基地也一并抵押，会产生“抵押无效”的风险。

三、农村住房财产权抵押贷款的限制因素分析

1、农村住房抵押法律上受限制

（1）自建农村住房抵押贷款问题

根据《物权法》第30条之规定，“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”附着于宅基地的农村住房财产权自建成之日起，农户便对建造的住房拥有占有、使用、收益和处分的权利。抵押权作为处分权的一种表现形式，从法理角度支持农户住房设定抵押。

根据“房地一体原则”，抵押农村住房必然涉及到宅基地也一并抵押。而农村宅基地作为一种特殊的产物，其权属具有浓厚的集体色彩，即农村宅基地属集体所有，农户只享有土地使用权。我国《物权法》第184条第2项规定，禁止宅基地使用权设定抵押。这就出现了农村住房可抵押而其附着的宅基地使用权则不能抵押的局面。再根据我国《土地管理法》第62条规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”可推，农户仅有权对自己的私有住房进行出租、抵押，但无权对该住宅占用范围内的宅基地进行处置。农村住房从实质上形成了“抵押有效，处分宅基地‘无效’”的局面，农户住房的流转受到了限制，其价值功效也受到了抑制。

（2）继承农村住房后抵押贷款问题

我国户籍实行城乡二元化制度，因国家对农村资源和农民利益进行合理匹配，规定了农民因集体成员这一特殊身份而享受宅基地使用权，从而在一定程度上抑制了农村资源的“城市化”。[ 参见王留彦：《宅基地使用权和房屋继承权的冲突探析》，载《改革与战略》2011年第10期，第38页。]宅基地使用权的流转仅限于本集体经济组织内部。从这个角度看，宅基地使用权就成为一项带有鲜明社会福利和社会保障性质的权利。

我国《继承法》第3条第2项之规定，公民死亡时遗留的合法房屋可以继承。根据“房地一体”原则，因继承而取得死者农村住房所有权时，该房屋的宅基地使用权也一并取得。继承人是否可以将继承的农村住房及宅基地一并抵押融资进行处分，法律没有明确规定。1999年国务院《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条规定，“不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”。由此可推，继承人若为城镇居民或非本集体经济组织成员因继承取得农村住房而间接取得该宅基地使用权，不得擅自另行建造住房使用，即继承的农村住房只能进行修缮加固，或出售予本集体经济组织成员，不能擅自进行抵押对外融资。况且，如何处理城镇居民继承农村住宅问题尚未得到法律明确规定。这在一定程度上形成了继承的农村住宅处于闲置状态，价值贬损，不利于彻底唤醒农村沉淀的资本。

2、缺乏变现机制，住宅抵押权实现陷入困境

我国《土地管理法》第62条规定，农村宅基地实行“一户一宅”制。农户将农村住房财产权抵押给金融机构获得资金后，当借款人无法按期足额偿还借款而金融机构就抵押的农村住房行使抵押权时，为最终确保取得宅基地使用权人及其住房所有权人为同一主体，一般法院在审判中支持“宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得”的观点，即宅基地流转仅限于本村或者本集体内的成员，向其他人公开买卖或者流转会涉嫌买卖农村住房无效风险。

再者，调研地区缺乏一个统一的农村住房买卖或者抵押变现的政府平台或网络平台，公开公示处置农村住房基本信息。

这就从根本上制约了农村住房财产权的处分范围，降低了农村住房财产权的流动性、变现性及价值性。

3、“两证”持有比例偏低，农村住房抵押登记受限

开展农村住房财产权抵押融资的前提是“确权”，即宅基地及其住房必须经过有关部门测绘发证确权，并具备市场交易的条件。就包头地区而言，自2014年陆续开始对部分农区进行测绘后，发证工作延迟缓慢，农户持有“两证”的比例偏低。究其原因，一是农户的办证确权的法律意识不强，从众心态严重；二是农村地区宅基地和房屋建筑面积超规定，部分农户采取“未批先建、少批多建”的方式进行违规自建，部分农村住房的实际拥有者与宅基地的使用权证登记不符等，造成了确权工作及“两证”颁发工作迟延。加之，调研地区尚未建立专门的农村住房抵押登记机关及登记机制，使得金融机构不敢涉足农村住房抵押贷款融资领域。

4、缺乏专门的估价体系，农村住房价值判定困难

在农村住房财产权抵押贷款中，抵押物价值评估是一个亟待解决的问题。农村住宅的价值因其多数为农户自建，缺乏建筑时的成本核算，加之受其所处的地理位置、房屋建筑规格、内部集体经济组织成员之间的转让价格缺失的因素影响，评估标准很难掌握。目前，我国在“两权”抵押的试点中，国内尚未建立一整套完整的农村财产权价值评价体系，且缺乏专业评估人员，金融机构无法获得农村住宅及宅基地的实际价格，影响农村住宅抵押贷款业务的有效开展。

四、对完善农村住房财产权抵押贷款的建议

1、完善风险处理机制，合理制定信贷投放规模

农村住房财产权抵押贷款目前在全国陆续铺开。金融机构在制定信贷政策时，应当根据借款人的年龄结构、从事的职业、涉农产业的周期性、生产经营规模及住房抵押的价值为出发点，科学恒定授信额度、授信期限及借款金额，根据农业的季节性特征或客户的经营模式制定迥异的还款方式，确保农村住房抵押贷款稳健发展；引入支农再贷款，扩大政府类农业担保公司的业务规模，使处置、变现而偿还贷款的风险在政府的引导下进行有效控制。针对一个宅基地建有多间住房的，在为抵押人保留一间住房情况下，对其他住房设定抵押，以达到化解“抵押物处置后宅基地使用权灭失”风险，实现农村住房的最大价值功效。

2、多措并举，强化农村住房财产权处置力度

农村住房财产权抵押贷款，其抵押物为直接的第二还款来源，对信贷资金的安全起着举足轻重的作用。本文认为，国土部门、房屋管理部门、法院等机构，应当完善对此类抵押物的处置变现制度，扩大其他集体经济组织成员之间购买范围，采取集体土地使用权（宅基地）缴纳一定比例出让金后转为国有土地，挣脱因宅基地处置受限而制约农村住房变现的束缚；或采取农村住房与城镇住房置换的模式，拓宽农村住房财产权处置流转范围，解决城镇居民因继承农村住房抵押融资的变现问题。建立农村住房财产权及宅基地公开交易平台，将设定抵押的农村住房在该平台进行挂牌出售，加快抵押物的处置流转速度，带动农村资本的活力。

3、加快农村住房抵押配套措施的建立

为促进农村住房财产权抵押贷款业务健康发展提供保障，政府有关部门应当尽快完善农村住房专门抵押登记部门及具体办法，灵活建立并运用政府部门交易网络平台进行“线上或线下”抵押登记、转让出售登记的对外公示，设立政府出资的专业评估机构及评估指导意见，规范指引农村资本的价格判断，确保金融机构对抵押的农村住房变现价值优先受偿权的实现，为金融机构稳健开展农村住房财产权抵押贷款业务创造良好的市场环境。

五、结语

农村住房财产权抵押贷款是新生事物，它的发展是解决农村经营主体融资难的重要手段之一，也是加速农民财产市场化、价值化的一个重要举措。逐步消除当前法律制度的困扰，完善抵押登记程序及评估、处置机制，才能充分释放农村住房财产权抵押贷款业务发展空间，为农民生活的改善和农业生产的发展打开一条融资渠道。

参考文献：

王留彦：《宅基地使用权和房屋继承权的冲突探析》，载《改革与战略》2011年第10期，第38页。

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